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Post vom Verein Mehr Demokratie - 05.04.2004
 

Ein Vergleich zwischen Bayern und Niedersachsen

Bürgerbegehren und Bürgerentscheide

Stand: 2. April 2004

1. Einleitung

Mehr Demokratie e. V. ist ein bundesweit arbeitender Fachverband, der sich für die Einführung und Verbesserung direkter Demokratie auf Kommunal-, Landes-, Bundes- und EU-Ebene einsetzt. Der Verein hat 4.100 Mitglieder und finanziert sich über Beiträge und Spenden. Er arbeitet wissenschaftlich und politisch. In seinem Umfeld wurden schon mehrere Publikationen herausgegeben. Außerdem startete der Verein mehrere Kampagnen, unter anderem Volksbegehren in Bayern (1995) und Hamburg (1998), die zur Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden (Kommunalebene) durch Volksentscheid führten. Mehr Demokratie regt aber auch parlamentarische Initiativen an wie im März 2002 in NRW zur Reform der Volksgesetzgebung.

Die vorliegende Studie vergleicht die direktdemokratischen Erfahrungen in Bayern und  Niedersachsen auf Kommunalebene. Ein Vergleich bietet sich an, da es jeweils um Flächenländer handelt und Bürgerbegehren und Bürgerentscheid nur mit einem Jahr Unterschied eingeführt wurden. Bayern hat 2056 Gebietskörperschaften, Niedersachsen 1032. In Bayern trat das Gesetz über Bürgerbegehen und Bürgerentscheid am 1.11.1995, in Niedersachsen am 1 .11.1996 in Kraft.

Während in Niedersachsen das Gesetz vom Parlament verabschiedet wurde, wurde es in Bayern durch einen Volksentscheid (1.10.1995) eingeführt. Das damals beschlossene Gesetz wurde am 29.8.19- aufgrund einer Popularklage durch den Bayerischen Verfassungsgerichtshof teilweise für ungültig erklärt. Die Schutzwirkung (Sperrwirkung) eines Bürgerbegehrens sowie die Kombination einer dreijährigen Bindungswirkung eines Bürgerentscheids mit dem Mehrheitsprinzip (Quorenfreiheit) wurden untersagt. Der parlamentarische Gesetzgeber reformierte daraufhin das Gesetz, indem die Schutzwirkung eines Bürgerbegehrens abgemildert, beim Bürgerentscheid ein nach Einwohnerzahl der Gebietskörperschaft gestaffeltes Zustimmungsquorum sowie eine einjährige Bindungswirkung eingeführt wurde (1. April 1999).

Bayern verfügt aus Sicht von Mehr Demokratie auch nach der Reform über eine der besten Bürgerentscheidsregelungen in Deutschland. Daher ermöglicht eine Betrachtung der bayerischen Erfahrungen die Ermittlung von Reformspielräumen in Niedersachsen. Dies muß auch vor dem Hintergrund gesehen werden, daß in einigen Bundesländern Bürgerbegehren und Bürgerentscheid reformiert wurden (Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein).
 

2. Häufigkeit direktdemokratischer Verfahren in Niedersachsen und Bayern

In Bayern finden wesentlich mehr direktdemokratische Verfahren statt als in Niedersachsen. Dies hat verschiedene Gründe: Bekanntheitsgrad des Instruments, Verteilung der Gemeindegrößenklassen, politische Kultur des Bundeslandes und gesetzliche Regelung. Im Hinblick auf Reformen sind die gesetzlichen Regelungen am wichtigsten. Sie sind auch am leichtesten zu untersuchen.

Tabelle 1: Anzahl der direktdemokratischen Verfahren in Niedersachsen und Bayern

Tabelle 2: Relative Häufigkeit direktdemokratischer Verfahren pro Jahr und Gemeinde in Niedersachsen und Bayern

Niedersachsen (1.11.1996 bis 31.3.2004): zwei Bürgerentscheide wurden durch den Rat nach § 22b Abs. 11 NGO eingeleitet. Bayern (1.11.1995 bis 31.12.2002). In Bayern fanden 154 Bürgerentscheide aufgrund eines Ratsbeschlusses statt, die im Gegensatz zu Niedersachsen jederzeit zu Fragen des eigenen Wirkungskreises möglich sind.

Während in Niedersachsen 82 Bürgerbegehren und Bürgerentscheide stattfanden, waren es in Bayern 1008. Gleichzeitig ist der prozentuale Anteil unzulässiger Bürgerbegehren in Niedersachsen fast dreimal so hoch (Tabelle 1). Die unterschiedliche Häufigkeit kann nicht mit der unterschiedlichen Anzahl der Gemeinden erklärt werden, da auch die relative Häufigkeit in Bayern signifikant höher ist (Tabelle 2). Dennoch kann in Bayern nicht von einer inflationären Anwendung gesprochen werden, wie es zunächst befürchtet wurde. Bei 1.000 Gemeinden gab es 68 Bürgerbegehren und 43 Bürgerentscheide pro Jahr. So stellte Günther Beckstein, bayerischer Innenminister nach zwei Jahren nach Einführung des Bürgerentscheids fest:" Das mancherorts durch Bürgerbegehren und Bürgerentscheid befürchtete Chaos ist nicht eingetreten."²⁾ Ebenso äußert sich Cornelius Thum, Herausgeber eines Kommentars zu Art. 1 8a BayGO:" Die zunächst gehegten Befürchtungen, es komme zu chaotischen und unhaltbaren Zuständen, sind einer gewissen Gelassenheit und grundsätzlich positiven Einschätzung gewichen."³⁾ Allerdings handelt es sich um einen statistischen Wert, d. h. in der Realität gab es in einem Teil der Gemeinden mehr Bürgerbegehren und Bürgerentscheide als der Mittelwert vorgibt. Rainer Deppe weist zu Recht daraufhin, daß
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¹⁾ In Niedersachsen spricht man von 427 Verwaltungseinheiten (287 Einheitsgemeinden und 140 Samtgemeinden), die über mehr Kompetenzen als die Mitgliedsgemeinden verfügen. Da aber auch in den Mitgliedsgemeinden Bürgerentscheide möglich sind und da in Bayern mit den Verwaltungsgemeinschaften eine ähnliche Einrichtung besteht, werden alle Gemeinden mitgezählt.

²⁾ Günther Beckstein, Kommunaler Bürgerentscheid, Zwischenbilanz nach zwei Jahren, in : Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, Situation, Analysen, Erfordernisse, Bayerische Landeszentrale für politische Bildung, Tutzing 1998, S.63

³⁾ Cornelius Thum, Erfahrungen und Änderungsüberlegungen zu Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, Anmerkungen aus kommunalpraktischer Sicht, in: s Fn 1, S. 209
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bei 1152 registrierten Bürgerbegehren⁴⁾ unter der Bedingung einer gleichmäßigen Verteilung in 56 Prozent aller Gebietskörperschaften ein Bürgerbegehren hätte stattfinden müssen, tatsächlich aber in 29 Prozent aller Gebietskörperschaften Bürgerbegehren stattfanden.⁵⁾ Allerdings versäumt Deppe es darauf hinzuweisen, daß häufig zwei Begehren zu einem Thema stattfinden, da die Ratsmehrheit das Ratsbegehren häufig im Sinne einer Konkurrenzvorlage nutzt. Auf Landesebene ist die Möglichkeit der Konkurrenzvorlage in der Verfassung festgeschrieben und wird bei landesweiten Volksbegehren regelmäßig genutzt.

Die unterschiedliche Häufigkeit von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden erklärt sich durch unterschiedliche gesetzliche Regelungen. In Niedersachsen sind Themen wie Abgaben (§  22b Abs. 3 Ziffer 3 NGO) oder Bauleitpläne (§ 22b Abs. 3 Ziffer 6) ausgeschlossen. Die Bayerische Gemeindeordnung weist einen geringeren Ausschlußkatalog auf (Art. 1 8a Abs. 3 BayGO) und erlaubt Bürgerbegehren über solche Themen. Auch in Hessen (§ 8b Abs. 2 HessGO) und Sachsen (§ 24 SächsGemO) sind Bauleitpläne zulässige Themen. In Bayern behandeln ein Drittel bis ein Viertel aller Bürgerbegehren ein Bauleitplanverfahren.

Ein anderer Grund für die unterschiedliche Häufigkeit von Bürgerbegehren ist in der Höhe des Unterschriftenquorums beim Bürgerbegehren und in der Eintragungsfrist zu suchen. Während die niedersächsische Gemeindeordnung zehn Prozent der Stimmberechtigten als Regel vorschreibt, die bei bestimmten Einwohnerzahlen unterschritten werden kann (§ 22b Abs. 2 NGO), und die Eintragung sechs bzw. drei Monate beträgt (§ 22b Abs. 5 NGO), ist das Unterschriftenquorum in Bayern je nach Einwohnerzahl von zehn bis drei Prozent der Stimmberechtigten gestaffelt (Art. 18b Abs. 6 BayGO). In Bayern gibt es keine Eintragungsfrist.

Auch in NRW wurde ein gestaffeltes Unterschriftenquorum beim Bürgerbegehren eingeführt (§ 26 Abs. 4 NRWGO) (28.3.2000). Die Abhängigkeit der Häufigkeit von Bürgerbegehren von der Höhe des Unterschriftenquorums ist offensichtlich. In Dörfern und kleinen Städten sind zehn Prozent der Stimmberechtigten eine zu bewältigende Aufgabe, in Großstädten sind 1.000 Unterschriften mehr oder weniger ein großer Unterschied.

3. Bürgerentscheid und Zustimmungsquorum

In Niedersachsen gibt es ein Zustimmungsquorum von 25 Prozent der Stimmberechtigten (§ 22b Abs. 10). Daran sind 6 von 22 Bürgerentscheiden gescheitert (27,3 Prozent), d. h. trotz einer Mehrheit der Abstimmenden hatte der Bürgerentscheid keinen Erfolg. Aus Sicht von Mehr Demokratie e.V. ist das eigentliche Problem nicht im Zustimmungsquorum selbst zu suchen, sondern in den Boykottstrategien, die durch Zustimmungsquoren ausgelöst werden können. So wurden in Neuenkirchen-Vörden bei einem Bürgerentscheid über Kosten einer Rathauserweiterung am 20. Juli 1997 verschiedene Boykottstrategien gewählt: Aufruf zur Nichtteilnahme, zwei statt acht Abstimmungslokale, keine Versendung von Abstimmungsbenachrichtigungen und keine Möglichkeit der Briefabstimmung.

Trotz einer klaren Abstimmungsmehrheit von 76,3 Prozent scheiterte die Position des Bürgerbegehrens mit 67 Stimmen an dem Zustimmungsquorum. Es ist leicht vorstellbar, daß solche Boykottstrategien, die aus Sicht der Gegner eines Bürgerbegehrens politisch rational sind, zu Frustrationen und Mißtrauen gegenüber der Verwaltung und dem Instrument führen. Neukirchen-Vörden ist kein Einzelfall.

Am 25. Januar 2004 fand in Verden ein Bürgerentscheid über den Bau eines Krematoriums statt. Es wurden keine Benachrichtigungen verschickt, eine Briefabstimmung war nicht möglich, es wurden 13 statt 19 Abstimmungslokale angeboten. Am 22. Februar 2004 fand in Hankensbüttel ein
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⁴⁾ In dieser Zahl sind auch offene Verfahren, nicht eingereichte Bürgerbegehren und Ratsbürgerbegehren enthalten. Diese Fälle wurden zwecks einer besseren Vergleichbar mit Niedersachsen weggelassen.
⁵⁾ Rainer Deppe, Direkte Demokratie II, Eine Bestandsaufnahme von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden auf kommunaler Ebene seit 1990, Arbeitspapiere der Konrad-Adenauer-Stiftung e.V., Nr. 90/2002, Sankt Augustin, September 2002
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Bürgerentscheid über die Einrichtung einer Realschulaußenstelle statt. Auch hier wurden keine Benachrichtigungen verschickt. Eine Briefabstimmung war ebenfalls nicht vorgesehen. In Bayern gab es bis zum 31. März 1999 kein Zustimmungsquorum. Ab dem 1.4.1999 sind 14 von 144 Bürgerentscheiden (9,7 Prozent) trotz Abstimmungsmehrheit am gestaffelten Zustimmungsquorum gescheitert (Art. 18a Abs. 12). Problematisch in Bayern ist es, daß bis 50.000 Einwohner ein Zustimmungsquorum von 20 Prozent gilt, wodurch Gemeinden von 20 bis 50.000 Einwohnern überdurchschnittlich vom Quorum betroffen sind.
 
In Bayern ist die Gewährleistung der brieflichen Abstimmung gesetzlich vorgeschrieben (Art. 18a Abs. 10 Satz 4). In Hamburg gibt es kein Zustimmungsquorum (§ 8a Abs. 9 Bezirksverwaltungsgesetz) und in NRW wurde das Zustimmungsquorum von 25 auf 20 Prozent gesenkt (§ 26 Abs. 7 NRWGO).

Tabelle 3: Durchschnittliche Beteiligung bei Bürgerentscheiden in Bayern und Niedersachsen

In Bayern liegen von 575 Datensätzen 531 mit Abstimmungsbeteiligung vor. In Niedersachsen liegen sämtliche Ergebnisse vor. Die Zahlen sind nur bedingt vergleichbar, da in Niedersachsen die Datenbasis gering ist und dadurch einzelne Fälle das Ergebnis beeinflussen. In Oldenburg fand z. B. ein Bürgerentscheid zusammen mit der Landtagswahl statt (1.3.1998), was zu einer überdurchschnittlichen Beteiligung führte.

Mehr Demokratie e.V.
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