Reform der direkten Demokratie in Niedersachsen

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Über Internet vom Verein Mehr Demokratie - 05.04.2004

Bürgerbegehren und Bürgerentscheide

Die direkte Demokratie in Niedersachsen krankt an hohen Hürden. Deshalb gab es auf Landesebene noch keinen Volksentscheid. In den Gemeinden sind Bürgerbegehren immer noch eine Ausnahme.

Darum hat Mehr Demokratie einen umfassenden Reformvorschlag für landesweite Volksbegehren und lokale Bürgerbegehren erarbeitet. Folgende Verbesserungen schlagen wir vor:

I. Landesebene

(Artikel 47 bis 50 Niedersächsische Verfassung)

1. Bei der Volksinitiative ist die Zahl der nötigen Unterschriften von 70.000 auf höchsten 25.000 Unterschriften zu senken.

Begründung: Bei der Volksinitiative geht es darum, daß ein Thema im Landtag diskutiert und entschieden wird. Die Entscheidungskompetenz liegt also beim Landtag. Hier darf die Hürde, damit die Bürgerinnen und Bürger sowie Verbände mit dem Landtag überhaupt ins Gespräch kommen nicht zu hoch sein.

2. Bisher sind Volksinitiative und Volksbegehren voneinander unabhängig. Diese Verfahren sollten wie in Schleswig-Holstein und Brandenburg miteinander gekoppelt werden. Die Volksinitiative wäre die Voraussetzung für die Beantragung eines Volksbegehrens.

Begründung: Durch die Koppelung beider Verfahren könnte man ihre jeweiligen Vorteile nutzen, ohne sie zu schwächen. Die Initiatoren können nur eine Volksinitiative durchführen, wenn sie lediglich dem Landtag einen Vorschlag unterbreiten wollen. Oder der Landtag beschließt gänzlich oder teilweise im Sinne des Vorschlags. Es liegt bei den Initiatoren, ob sie ein Volksbegehren beantragen. Ein erfolgreiches Volksbegehren führt zu einem Volksentscheid, bei dem die Abstimmenden verbindlich anstelle des Landtags entscheiden.

3. Bisher sind Themen wie Gesetze über den Landeshaushalt, öffentliche Abgaben und Dienst- und Versorgungsbezüge ausgeschlossen. So wie in der Schweiz und vielen US-Bundesstaaten sollten die Bürgerinnen und Bürger auch über Fragen der öffentlichen Finanzen wie Steuer, Abgaben und Verwendung von Staatsausgaben abstimmen können. Allenfalls sollte das Hausgesetz von der Volksgesetzgebung ausgenommen werden.

Begründung: In der Schweiz wird regelmäßig über Fragen der öffentlichen Finanzen abgestimmt. In einigen Kantonen sind ab einer bestimmten Ausgabenhöhe Volksabstimmungen verpflichtend vorgeschrieben (obligatorisches Finanzreferendum). Dies wirkt sich positiv auf den Zustand der öffentlichen Haushalte aus. Kantone (entsprechen unseren Bundesländern) mit besser ausgebauten direktdemokratischen Instrument, vor allem auch den Finanzreferendum, verfügen über eine höhere Wirtschaftsleistung, geringere Staatsverschuldung und eine höhere Steuermoral als Kantone mit weniger direktdemokratischen Rechten. Verkürzt kann man also sagen. Je direktdemokratischer, desto wirtschaftlich gesünder!

4. Das Unterschriftenquorum beim Volksbegehren ist von zehn Prozent der Stimmberechtigten auf fünf Prozent zu senken.

Begründung: Das jetzige Unterschriftenquorum ermöglicht Volksbegehren nur in Ausnahmefällen, da der Aufwand für Initiatoren zu groß ist. Volksbegehren können aber als Seismograph für gesellschaftliche Probleme nur dann funktionieren, wenn sie Mißstände rechtzeitig anzeigen. Das niedersächsische Unterschriftenquorum erfordert schon eine Erdbebenstärke 10. In Schleswig-Holstein, Hamburg und Brandenburg betragen die Unterschriftenquoren fünf bzw. vier Prozent. In der Schweiz und den Schweizer Kantonen sind es durchschnittlich zwei bis drei Prozent der Stimmberechtigten.

5. Beim Volksentscheid ist das Zustimmungsquorum von 25 bzw. 50 Prozent zu streichen oder zumindest zu senken.

Begründung: Ein Zustimmungsquorum von 50 Prozent, d. h. jeder zweite Stimmberechtigte muß hingehen und mit Ja stimmen, ist nahezu unerreichbar. In der Schweiz und in den USA gibt es solche Quoren nicht. In Bayern galt über 50 wie bei Wahlen das Prinzip "Mehrheit der abgegebenen Stimmen entscheidet". Dieses Prinzip ist fair, da jeder die Chance hat, hinzugehen. Wer zuhause bleibt, wird nicht mitgezählt. In den USA heißt es: "Vote or shut up!" Bei einfachen Gesetz gilt in Niedersachsen ein Zustimmungsquroum von 25 Prozent der Stimmberechtigten. Auch diese Anforderung ist zu hoch. In Bayern und Sachsen gilt bei einfachen Gesetzen das Mehrheitsprinzip. In NRW gibt es ein Zustimmungsquorum von 15 Prozent der Stimmberechtigen, in Hamburg von 20 Prozent. In diesen Bundesländern wurde begriffen, daß Zustimmungsquoren in der Höhe nur schaffbar sind, wenn gleichzeitig eine Wahl stattfindet. Vor allem laden Zustimmungsquoren zu Diskussionsboykotten ein, d. h. Gegner einer Vorlage beteiligen sich nicht an der öffentlichen Diskussion, in der Absicht, daß zu wenige hingehen und die Abstimmung am Quorum scheitert.

II. Kommunalebene

(§ 22 b Niedersächsische Gemeindeordnung und § 17b Niedersächsische Landkreisordnung)

1. Eine Beratungspflicht der Verwaltungen für die Initiatoren eines Bürgerbegehrens ist empfehlenswert.

Begründung: Die formellen Anforderungen an ein Bürgerbegehren sind enorm und setzen juristisches Wissen voraus. Über dieses Wissen können Bürgerinnen und Bürger oft nicht verfügen. Die Fragestellung muß richtig formuliert werden, die Unterschriftenliste muß alles beinhalten, und ein ausgearbeiteter Kostendeckungsvorschlag muß vorhanden sein. Diese Anforderungen können sich als zu schwierig herausstellen. Durch eine Beratung der Verwaltung können unnötige Fehler vermieden werden. Auch wird das oft als Gegnerschaft erlebte Verhältnis zwischen Bürgern und Verwaltung aufgelockert.

2. Das in Niedersachsen geregelte Unterschriftenquorum beim Bürgerbegehren von mindestens zehn Prozent der Stimmberechtigten ist zu hoch. Nach Einwohnerzahlen gestaffelte Unterschriftenquoren wie in Bayern und NRW sind einzuführen.

Begründung: Mit steigender Einwohnerzahl wird der Aufwand für die Unterschriftensammlung immer größer. 12.000 Unterschriften in Oldenburg oder 48.000 Unterschriften in Hannover sind viel schwieriger zu sammeln als ca. 700 Unterschriften in Ottersberg. Denn mit steigender Einwohnerzahl wächst nicht gleichzeitig die Zahl der Aktiven. Auch sind größere Städte anonymer. Die Staffelung von zehn (bis 10.000 Einwohner) bis drei Prozent (über 500.000 Einwohner) wie in Bayern tragen diesem Umständen Rechnung.

3. In Niedersachsen sind viele Themen für Bürgerbegehren ausgeschlossen. In Bayern Hessen, Sachsen und Hamburg sind viel mehr Themen zugelassen.

Begründung: In Niedersachsen z. B. können Fragen der Bauleitplanung (Festlegung, welche Bebauung auf welchem Gemeindegebiet möglich ist) oder Fragen, die bereits eine öffentliche Beteiligung vorsehen wie eine Mülldeponie, nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein. Dadurch sind viele und interessante Themen von vorneherein ausgeschlossen. Es leuchtet aber nicht ein, warum Bürgerinnen und Bürger in diesen Fragen weniger kompetent sein sollten.

4. Die Anforderung des Kostendeckungsvorschlags ist zu streichen oder es ist klarzustellen, daß die Anforderungen nicht zu hoch sein dürfen.

Begründung: Überspannte Anforderungen an einen Kostendeckungsvorschlag erschweren die Initiierung eines Bürgerbegehrens ungemein. Zwar ist es verständlich, daß Initiatoren abverlangt wird, sich auch über die Finanzierung einer Maßnahme Gedanken zu machen, allerdings darf der Kostendeckungsvorschlag kein Hebel sein, um Bürgerbegehren unnötig stolpern zu lassen. In Bayern wird kein Kostendeckungsvorschlag verlangt, was nicht zu den befürchteten Auswirkungen geführt hat, daß Kommunen zahlungsunfähig wurden. In der Regel stimmen die Bürgerinnen und Bürger sparsamer als die Vertreter ab.

5. Der Verwaltungsausschuß entscheidet über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens . Der Verwaltungsausschuß tagt nichtöffentlich. Die Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens soll öffentlich sein.

Begründung: In einigen Fällen erfahren Initiatoren eines Bürgerbegehrens erst aus der Presse von der Unzulässigkeit eines Begehrens. Das ist äußerst unschön und nährt Mißtrauen. Der Verwaltungsausschuß setzt sich entsprechend der Mehrheitsverhältnisse der Gemeindeversammlung zusammen. Die Mehrheit einer Gemeindeversammlung ist häufig gegen das Anliegen eines Bürgerbegehrens. Daher ist es schwierig, daß der Verwaltungsausschuß in eigener Sache entscheidet. Wenn er dies unter Ausschluß der Öffentlichkeit macht, ist die Kontrolle eingeschränkt.

6. In Niedersachsen ist es der Verwaltung ausdrücklich erlaubt, Maßnahmen zu ergreifen, die sich gegen ein laufendes oder eingereichtes Bürgerbegehren wenden. Es ist eine Schutzwirkung/ Sperrwirkung für Bürgerbegehren einzuführen, die dies verhindert.

Begründung: Stellen Sie sich vor, Sie haben ein Bürgerbegehren zur Erhaltung eines Bürgerzentrums eingereicht, und eine Woche später rollen die Abrißbagger an! Niedersachsen ist das einzige Bundesland, das dies der Verwaltung ausdrücklich erlaubt. In Bayern, Sachsen und Sachsen-Anhalt sind Schutzwirkungen geregelt, in Hessen wurde eine Schutzwirkung durch die Rechtsprechung eingeführt. Es ist völlig inakzeptabel, daß ein Anspruch auf einen Bürgerentscheid durch Tatsachenpolitik unterlaufen werden kann.

7. Das Zustimmungsquorum beim Bürgerentscheid ist zu streichen oder zu senken.

Begründung: In Bayern galt dreieinhalb Jahre (1.11.1995 bis 31.3.1999) das Mehrheitsprinzip beim Bürgerentscheid. Nachteilige Auswirkungen sind nicht bekannt. Aktuell gilt ein nach Einwohnerzahl gestaffeltes Zustimmungsquorum von 20 bis 10 Prozent der Stimmberechtigten. In Thüringen gibt es eine Staffelung von 25 bis 20 Prozent. In NRW und Schleswig-Holstein gilt durchgängig ein Zustimmungsquorum von 20 Prozent der Stimmberechtigten. Zustimmungsquoren sollten zwar eine höhere Legitimation einer Bürgerentscheidung sichern, führen aber häufig zum Gegenteil, da sie zu Abstimmungs- und Diskussionsboykotten einladen. Es gibt in Niedersachsen Fälle, bei denen weder eine Abstimmungsbenachrichtigung verschickt wurde noch eine Briefabstimmung möglich war. Diese Nichteinhaltung demokratischer Standards führt natürlich zu Verdruß und schwächt das Vertrauen in die Demokratie.

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