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zurück zu Verwaltung und Politik Vorlage 3815/14 vom 20.02.2004 für die Sitzung des Verwaltungsausschusses am
24.02.2004 Zulässigkeitsprüfung für Bürgerbegehren
Der Rat der Stadt Salzgitter hat in seiner Sitzung am 24.09.2003 – Vorlagen Nr. 3203/14- die Einhäusigkeit der Klinikum Salzgitter GmbH durch Herausnahme des Standortes SZ-Bad aus der Akutversorgung unter der Voraussetzung beschlossen, dass die notwendigen Investitionsmittel zur Umstrukturierung vom Land Niedersachsen zeitgerecht zur Verfügung gestellt werden. Begründet wurde dieser Beschluss mit der Vermeidung einer absehbaren
Aufzehrung der Kapitalrücklagen und damit einer drohenden Überschuldung der
Klinikum Salzgitter GmbH. Weiterhin ist der Beschluss zur Einhäusigkeit eine
zwingende Voraussetzung zur Aufnahme in das Krankenhausinvestitionsprogramm des
Landes Niedersachsens und damit für die Förderung von notwendigen
Investitionsmaßnahmen des Klinikums. "Der Ratsbeschluss zur einhäusigen Führung der Klinikum Salzgitter GmbH durch Schließung des Standortes Salzgitter-Bad soll aufgehoben werden." Folgende Begründung wurde angegeben: "Bei Schließung des Standortes SZ-Bad der Klinikum Salzgitter GmbH droht durch Abwanderung von Patienten in andere Krankenhäuser auch dem verbleibenden Standort Lebenstedt die Insolvenz. Die geographische Besonderheit Salzgitters erfordert die Aufrechterhaltung der zwei Notarztstandorte, deren Organisation und kostengünstige Unterhaltung nur – wie bisher – durch die Einbettung in eine zentrale Klinikleitung mit entsprechendem Patientenpool sichergestellt werden. Die im Falle einer Schließung verbleibenden 160 Betten für das Einzugsgebiet von ca. 60.000 Einwohnern – entsprechend dann nur 27 statt erforderlicher 49 Betten je 10.000 Einwohner – können eine ausreichende Patientenversorgung nicht mehr gewährleisten." Das Bürgerbegehren beinhaltet folgenden Kostendeckungsvorschlag: "Die gesamten Kosten für die Neustrukturierung beider Standorte zusammen sind nicht höher als der bei der Umsetzung des Ratsbeschlusses von der Stadt zu leistende Eigenanteil an den begehrten Landesfördermitteln. Insbesondere erhebliche Neubaukosten wären entbehrlich unter gleichzeitiger Weiternutzung der erst kürzlich erfolgten hohen Investitionen in SZ-Bad (OP-Säle, Blockheizkraftwerk), was der Verpflichtung zu Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltswirtschaft Rechnung tragen würde. Wenn die vom Sozialministerium bereits vor Jahren dringend empfohlene Neustrukturierung betreff Spezialisierung und Vermeidung von Doppelvorhaltungen endlich umgesetzt wird, besteht auch bei Erhaltung beider Standorte Anspruch auf Fördermittel mit der Konsequenz weiterer erheblicher Kosteneinsparung im Vergleich zur Kostenlast bei Einführung der Einhäusigkeit. Diese Neustrukturierung wird den wirtschaftlichen Betrieb beider Standorte nachhaltig sichern. Zusätzliche Aufwendungen für die Aufrechterhaltung der Notarztversorgung im südlichen Stadtgebiet, die bei Einhäusigkeit zwangsläufig entstehen würden, sind nicht erforderlich. Insgesamt kann mit der Aufhebung des Ratsbeschlusses bei gleichzeitig verbesserter Qualität der Krankenhausversorgung Geld eingespart werden." Gemäß § 22 b Abs. 7 NGO hat der Verwaltungsausschuss unverzüglich über die
Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu entscheiden. Zulässigkeitsprüfung: Das Bürgerbegehren wäre zulässig, wenn die nachfolgenden formellen und materiellen Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 22 b NGO vorliegen:
1. Erreichung des Unterschriftenquorums In der Einleitungsanzeige wurden die Vertreter des Bürgerbegehrens benannt, und auch auf den eingereichten Unterschriftslisten finden sich Angaben zu den Vertretern des Bürgerbegehrens. Die diesbezüglichen Bestimmungen des § 22 Abs. 4 Satz 3 NGO sind insoweit ebenfalls erfüllt. In § 22 b Abs. 2 NGO wurde vom Gesetzgeber die Zahl der Bürgerinnen und Bürger, die das Begehren unterstützen, vorgegeben. Hiernach muss das Bürgerbegehren grundsätzlich von mindestens 10 % der Bürgerinnen und Bürger, d. h. nach § 21 Abs. 2 i.V. mit § 34 Abs. 1 NGO von zur Wahl des Rates berechtigten Einwohner, der Gemeinde (nicht Ortschaft) unterzeichnet sein. Bei der Ermittlung der Gesamtzahl der Wahlberechtigten ist gem. § 22 b Abs. 6 NGO die anlässlich der letzten Kommunalwahl (Okt. 2001) festgestellte Zahl der Wahlberechtigten maßgeblich. Der aktuelle Bevölkerungsstand am 30.06.2003 lag bei 109.709 Einwohnern. Von diesen Einwohnern waren 85.098 bei der letzten Kommunalwahl zur Wahl des Rates berechtigt (Stand: 30.09.2001). Das Bürgerbegehren muss deshalb von 8.510 Bürgerinnen und Bürgern unterzeichnet werden. § 22 b Abs. 2 NGO schränkt dieses "Mindestquorum" für Gemeinden bestimmter Größen ein, da das vorgen. "Mindestquorum" von 8.510 jedoch niedriger ist, als das dort genannte, für Salzgitter maßgebliche in Höhe von 12.000, findet diese Ausnahmeregelung zum § 22 b Abs. 1 NGO keine Anwendung. Die am 18.12.2003 mit dem Bürgerbegehren eingereichten 2.091 Listen enthalten aus Sicht der Vertreter des Bürgerbegehrens insgesamt 17.553 gültige und ungültige Unterschriften. In weiteren, sogen. "Solidaritätslisten" sind insgesamt 2.756 Unterschriften enthalten. Diese eingereichten "Solidaritätsunterschriftslisten" wurden zur Kenntnis genommen, haben jedoch keinen Einfluss auf die Zulässigkeitsentscheidung. Maßgebender Stichtag für die Feststellung der Zahl der gültigen Unterschriften, ist gemäß § 22 b Abs. 6 NGO der Tag der Einreichung des Bürgerbegehrens, also der 18.12.2003. Die unterzeichnenden Personen müssen an diesem Stichtag folgende Wahlrechtsvoraussetzungen des § 34 Abs. 1 i. V. mit § 21 Abs. 2 NGO erfüllen:
Die Überprüfung der Unterschriften auf Grundlage dieser Prüfkriterien ergab, dass von den geleisteten Unterschriften insgesamt 15.406 Unterschriften gültig sind. Für 1.990 Unterschriften konnte die Gültigkeit nicht anerkannt werden, weil für diese Personen zum Einreichungsstichtag die o.g. Wahlrechtsvoraussetzungen nicht vorlagen oder mehrfach Unterschriften geleistet wurden. Das für die Zulässigkeit in § 22 b Abs. 2 NGO geforderte Mindestquorum von 8.510 wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürgern ist mit der Zahl von 15.406 gültigen Unterschriften überschritten, so dass diese formelle Zulässigkeitsvoraussetzung erfüllt ist. 2. Gegenstand des Bürgerbegehrens muss eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises sein, für die der Rat nach § 40 Abs. 1 zuständig ist Bei dem Bürgerbegehren muss es sich um einen zulässigen Gegenstand nach § 22 b Abs. 3 NGO handeln. Nach dieser Vorschrift wäre dies der Fall, wenn der Rat nach § 40 Abs. 1 NGO zuständig ist oder wenn er sich gem. § 40 Abs. 2 NGO die Beschlussfassung vorbehalten hat. Der Rat ist gem. § 40 Abs. 1 Nr. 10 NGO u.a. für die Aufhebung oder Auflösung von Gesellschaften zuständig. Die Schließung eines Standortes der Klinikum Salzgitter GmbH liegt somit in der Zuständigkeit des Gesellschafters Stadt Salzgitter. Aus diesem Grund ist hinsichtlich des Gegenstandes des Bürgerbegehrens formelle Zulässigkeit gegeben. 3. Fristgerechte Einreichung des Begehrens Nach § 22 b Abs. 5 NGO ist die Einleitung eines Bürgerbegehrens der Gemeinde anzuzeigen. Dies ist mit Schreiben vom 22.10.2003 erfolgt. Gemäß § 22 b Abs. 5 NGO ist das Bürgerbegehren mit den zu seiner Unterstützung erforderlichen Unterschriften binnen 6 Monaten, beginnend mit dem Eingang der Anzeige, bei der Gemeinde einzureichen. Richtet sich das Bürgerbegehren gegen einen bekannt gemachten Beschluss des Rates, so beträgt die Frist 3 Monate nach dem Tag der Bekanntmachung. Das Bürgerbegehren richtet sich gegen den Beschluss des Rates vom 24.09.2003 zur "Herstellung der Einhäusigkeit der Klinikum Salzgitter GmbH". Insofern handelt es sich um ein sogen. kassatorisches Bürgerbegehren. Dieser Beschluss wurde nicht bekannt gemacht (die Veröffentlichung in der Tageszeitung gilt nicht als Bekanntmachung im Sinne der NGO). Nach der Einleitungsanzeige vom 22.10.2003, bei mir eingegangen am 24.10.2003, wäre daher innerhalb von 6 Monaten, also bis spätestens zum 24.04.2004, 24.00 Uhr, das Bürgerbegehren mit den dafür erforderlichen Unterschriften einzureichen gewesen Das am 18.12.2003 eingereichte Bürgerbegehren wurde somit innerhalb der zulässigen Frist und in der geforderten schriftlichen Form eingereicht, so dass auch dieses formelle Erfordernis damit erfüllt ist. 4. Genaue Bezeichnung der gewünschten Sachentscheidung mit Begründung und einem durchführbaren Vorschlag zur Deckung der damit verbundenen Kosten Die Formulierung des Bürgerbegehrens ist so gewählt wie in § 22 b Abs. 4 Satz 1 gefordert, dass bei einer Sachentscheidung mit "ja" oder "nein" darüber abgestimmt werden kann. Der Gesetzgeber hat als Zulässigkeitsvoraussetzungen zu Bürgerbegehren eine Begründung und einen Kostendeckungsvorschlag gefordert, damit die Bürger nachweisbar in Kenntnis aller wesentlichen Absichten und Umstände entscheiden können, ob sie das Begehren unterstützen wollen. Die Formulierung der eingebrachten Begründung zum Bürgerbegehren ist insgesamt so gewählt, dass sie als formell ausreichende Begründung angesehen werden kann. Die Begründung ist jedoch inhaltlich zurückzuweisen, da die darin getroffenen Aussagen zur Insolvenz durch diverse Gutachten ( WRG, BDO und PwC ) widerlegt sind. Im Übrigen sind die Aussagen in der Begründung des Bürgerbegehrens hinsichtlich der Notarztversorgung und der Krankenhausversorgung im südlichen Stadtgebiet irreführend, da die Notarztversorgung von der Berufsfeuerwehr der Stadt Salzgitter sichergestellt wird und durch den Ratsbeschluss zu keinem Zeitpunkt zur Disposition gestellt wurde. Schließlich ist die Behauptung der Unterversorgung durch eine nicht sachgerechte Darstellung der Relation von Bettenanzahl und Einzugsgebiet unzutreffend, zumal im Einzugsgebiet weitere Kliniken zur Verfügung stehen und die Versorgung der Patienten durch den Standort SZ-Lebenstedt sichergestellt wird. Das Bürgerbegehren muss gem. § 22 b Abs. 4 Satz 2 NGO einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der mit der Ausführung der Entscheidung verbundenen Kosten oder Einnahmeausfälle enthalten. Der geforderte Kostendeckungsvorschlag ist zwar vorhanden, entspricht aber weder den formellen noch den materiellen Voraussetzungen der NGO. Die Anforderungen an die Begründung zu einem Bürgerbegehren sind eher niedrig gehalten, die an den Kostendeckungsvorschlag hingegen sind sehr hoch. Grund dafür ist, dass kaum ein Faktor die Realisierungschancen eines kommunalen Projekts so maßgeblich bestimmt, wie der Kostenfaktor. § 22 b Abs. 4 Satz 2 NGO fordert, dass das Bürgerbegehren einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der Kosten enthalten muss. Das Gesetz verlangt mithin Angaben darüber, welche Kosten (auf der Ausgabeseite) mit der Maßnahme verbunden sind und wie diese (auf der Einnahmeseite) im Rahmen des Haushaltsrechts gedeckt werden können. Die Rechtsprechung geht davon aus, dass die Initiatoren eines Bürgerbegehrens regelmäßig nicht über das Fachwissen einer Behörde verfügen und daher die Anforderungen an den Kostendeckungsvorschlag nicht überspannt werden dürfen. Im Kostendeckungsvorschlag müssen aber wenigstens überschlägig die Höhe der Kosten, und zwar sowohl der Anschaffungs-, Investitions- als auch ggfls. der Folgekosten angeben sein. Durch ständige Rechtsprechung hat sich daraus entwickelt, dass zumindest zahlenmäßige Vorschläge vorgelegt werden müssen. Ein Vorschlag zur Deckung der einmaligen aber auch der Folgekosten ist ebenfalls notwendig (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. V. 06.07.1982 - 1 S 1526/ 81 -VBIBW 1983, 269 ff.; Hessischer VGH, Urt. V. 28.10.1999 - 8 UE 3683/97 -, DVBl. 2000, 92). Zu beachten ist auch, dass der Kostendeckungsvorschlag zudem nachvollziehbar und finanziell realisierbar sein muss und auch hinreichend korrekt sein muss (VGH Kassel, NVwZ-RR, 1996, 409, 410). Damit sich die Bürgerinnen und Bürger ihrer Verantwortung bei der Abstimmung bewusst werden, ist ihnen aufzuzeigen, auf welchem Wege die erforderlichen Mittel im Einzelnen aufgebracht werden sollen. Allein der Hinweis auf im Haushalt für bestimmte Zwecke bereitstehende Mittel reicht nicht aus. Insgesamt muss der Kostendeckungsvorschlag außerdem den in § 82 Abs. 2 NGO verankerten Haushaltsgrundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit genügen. Der dem Bürgerbegehren zugrundeliegende Kostendeckungsvorschlag, auf den hier allein abzustellen ist, erfüllt bei Beachtung der vorgen. Ausführungen diese Anforderungen nicht. Ihm fehlen nicht nur konkrete wertmäßige Angaben zur Höhe der einmalig anfallenden Kosten, die sowohl bei Einhäusigkeit als auch bei Neustrukturierung und Weiterführung des Klinikums mit zwei Häusern entstehen würden, sondern es fehlen auch jegliche wertmäßige Bezifferungen von anfallenden Folgekosten für beide Varianten und den erforderlichen Deckungsvorschlägen. Der Kostendeckungsvorschlag beruft sich zudem auf möglicherweise zu gewährende Fördermittel des Landes, aber auch hierzu werden keine wertmäßigen Angaben gemacht. Keiner der Bürgerinnen und Bürger, die das vorliegende Bürgerbehren durch ihre Unterstützungsunterschrift zur Entscheidung bringen wollten bzw. kein Bürger, der im Bürgerentscheid über das Bürgerbegehren mit dem gemachten Kostendeckungsvorschlag abzustimmen hätte, wäre sich über die damit verbundenen kostenmäßigen Konsequenzen bewusst! Allein davon auszugehen, dass jeder abstimmungswillige Bürger aus den Tageszeitungen über die Kostenfrage ausreichende Informationen erhalten hat, wäre unzulässig. Der dem Bürgerbegehren beigefügte Kostendeckungsvorschlag erfüllt insoweit dass vom Gesetzgeber angestrebte Ziel allein deshalb nicht, weil keinerlei Zahlen genannt sind. Hinzu kommt, dass auch die inhaltlichen Angaben entweder unzutreffend oder nicht hinreichend konkretisiert sind. So wird behauptet, die gesamten Kosten für die Neustrukturierung beider Standorte zusammen seien nicht höher als der bei Umsetzung des Ratsbeschlusses von der Stadt Salzgitter zu leistende "Eigenanteil" an den begehrten Landesmitteln. Die Aussage, dass der Eigenmittelanteil bei Einhäusigkeit geringer ist, als bei Zweihäusigkeit, ist unzutreffend. Aufgrund der mit dem Ministerium geführten Gespräche, der im Gutachten der PwC (Nr. 12 der Stellungnahme vom 09.02.2004) gemachten Aussagen und durch die unmittelbar nach dem Ratsbeschluss erfolgte Aufnahme in den Krankenhausinvestitionsplan (Feststellungsbescheid vom 18.11.2003) ist deutlich geworden, dass der Beschluss zur Einhäusigkeit eine zwingende Voraussetzung zum Erhalt notwendiger Investitionsmittel war. Aufgrund des von der PwC erstellten Gutachtens, hier insbesondere der in den Anlagen 2 und 3 dargestellte Investitionsplan, stellt sich zusammengefasst die Höhe der von 2004 bis 2007 zu tätigenden Investitionen wie folgt dar:
Der oben enthaltene Betrag für Einzelfördermittel des Landes geht von einer 80%-igen Förderquote aus. Der endgültige Förderbetrag steht noch nicht fest. Die aufgestellte Behauptung, dass auch bei Zweihäusigkeit nach Neustrukturierung ein Anspruch auf Fördermittel besteht, ist nicht belegt, erweckt aber bei dem über das Bürgerbegehren abstimmenden Bürger den Eindruck, dass auch hier konkrete Zusagen des Ministeriums vorliegen. Es ist davon auszugehen, dass bei Beibehaltung der Zweihäusigkeit kein Anspruch auf Förderung besteht. Hinsichtlich der einzelnen Positionen verweise ich auf die Stellungnahme zur Prüfung des Kostendeckungsvorschlages, die als Anlage beigefügt ist. Letztendlich ist durch diese Zahlen belegt, dass
Für die Prüfung der Aussage, dass eine zweihäusige Weiterführung angeblich "kostenneutral" ist, hätte wenigstens aufgezeigt und gegenübergestellt werden müssen, welche Investitionen bei der Einhäusigkeit und der Zweihäusigkeit notwendig werden und mit welchen Betriebskosten - bei gleicher Bettenzahl in beiden Varianten - zu rechnen ist. Auch zur Ertragsseite hätte für beide Varianten etwas dargelegt werden müssen. Nur so könnte die Aussage nachvollzogen werden, dass bei " Einhäusigkeit" dem Standort Lebenstedt möglicherweise in Zukunft " Insolvenz" droht. Des Weiteren ist nicht näher dargestellt, wie nach Neustrukturierung und Weiterführung des Klinikum der wirtschaftliche Betrieb gesichert ist, da doch offensichtlich ist, dass bei angenommener Zweihäusigkeit (ohne Bettenabbau) Erlösausfälle infolge von Unterbelegung zu erwarten sind. Die Schaffung von " wirtschaftlichen " Strukturen und damit die Abwendung der Insolvenz sind nur durch deutliche Einsparungen im Bereich der Betriebskosten realisierbar. Die bei Zweihäusigkeit zwangsläufig doch, zumindest in gewissem Umfang, anfallenden Doppelvorhaltungen in bestimmten Bereichen auch nach Neustrukturierung, stellen das Erreichen den Wirtschaftlichkeit aber in Frage. Alle bislang vorliegenden Gutachten haben deutliche Einspareffekte bei den Betriebskosten durch die Zusammenlegung an einem Standort ermittelt, wie die folgende Tabelle zeigt:
Nur unter der Bedingung der Einhäusigkeit ist es gemäß dem Businessplan des Klinikums (Ziff. 19 PwC-Gutachten) möglich, eine wirtschaftlich gesicherte Grundlage zu schaffen. Zur letzten Aussage des Kostendeckungsvorschlages hinsichtlich erhöhter Kosten für die Bereitstellung der Notarztversorgung im südlichen Stadtgebiet kann auch hier nur erneut festgestellt werden, dass keine konkreten wertmäßigen Angaben hierzu gemacht wurden. Die Sicherstellung wurde bisher per vertraglich geregelter Aufgabenverteilung zwischen Klinikum und der Berufsfeuerwehr in Salzgitter wahrgenommen und soll auch bei Einhäusigkeit weiterhin durch diese gesichert werden. Vertragspartner könnte dann möglicherweise auch ein anderes Krankenhaus, z. B. das Elisabeth-Krankenhaus, sein. Eine wie auch immer vertraglich geregelte Notarztversorgung bleibt auf jeden Fall sichergestellt. Abschließend bleibt noch festzustellen, dass die in der Vergangenheit getätigten Investitionen am Standort Salzgitter-Bad notwendig waren und getätigt wurden, um den Betrieb überhaupt weiterhin bis 2007/2008 aufrechterhalten zu können. Es muss daher festgestellt werden, dass der dem Bürgerbegehren beigefügte Kostendeckungsvorschlag zum einen nicht nur wegen des Fehlens jeglicher wertmäßiger Angaben, sondern auch wegen inhaltlich falscher Aussagen zu den Kosten nicht den Anforderungen des § 22 b Abs. 4 NGO entspricht. Das Bürgerbegehren erfüllt aus diesem Grunde, auch insgesamt gesehen, nicht die Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 22 b NGO. |
